اقتصاد سیاسی خصوصی‌سازی

در حاشیه دیدار فعالان اقتصادی و اعضای اتاق با رئیس‌جمهور منتخب، علی طیب‌نیا مشاور اقتصادی رئیس‌جمهور، اجرای اصل ۴۴ را مبنای تعامل و همکاری دولت و بخش خصوصی عنوان کرد و گفت مساله خصوصی‌سازی تنها واگذاری دارایی به بخش خصوصی نیست، بلکه نظارت و توانمند‌سازی بخش خصوصی و بهبود محیط کسب‌وکار نیز از ملزومات اجرای اصل ۴۴ است. خصوصی‌سازی معمولا یکی از اهداف سیاست‌‌‌های اقتصادی ثبات‌‌‌بخش است؛ اما اجرای آن با سه‌چالش در سطح سیاست عملی مواجه است. این سه چالش عبارتند از: تسخیر و انحراف، هزینه‌‌‌های مبادله بالا و تضعیف ظرفیت تولید صنعتی.
انحراف خصوصی‌سازی در مصر
جهان سوم، گورستان ایده‌ها و سیاست‌های متنوع است؛ سیاست‌هایی که هرچند روی کاغذ نویدبخش تحولات بزرگی بودند؛ اما در عمل نتیجه‌ای نداشتند؛ اگر نگوییم که نتایج مخرب‌‌‌تری نیز به‌‌‌جا گذاشتند. برای نمونه مصر یکی از این کشورهاست که آزمایشگاه قوانین اساسی و ایده‌‌‌های سیاستی مختلف بود. یک آونگ که دائم میان سیاست‌‌‌های اقتصاد آزاد و ملی‌‌‌گرایی اقتصادی در نوسان بود. در سال‌های ۱۸۸۰ تا ۱۹۳۰ سیاست لسه‌فر و تجارت آزاد در مصر اجرا شد. پس از آن و با ورود به بحران جهانی، شاهد ظهور ملی‌گرایی ناصر از ۱۹۵۴ تا ۱۹۷۰ بودیم که اصلاحات ارضی، ملی‌شدن کانال سوئز، ملی کردن صنایع و بانک‌ها و حتی کنترل‌های قیمتی، محصول این دوره‌‌‌اند. بقیه بانک‌ها و شرکت‌های بیمه و بسیاری از شرکت‌های صنایع پایه (مانند سیمان، برق و مس) در این دوره تصاحب شدند. بعد از این موج ملی‌‌‌گرایی، بخش‌‌‌خصوصی به نقش نسبتا ناچیزی در اقتصاد تنزل یافت. پس از آن نوبت سیاست درهای باز (انفتاح) در سال ۱۹۷۴ بود که با سیاست‌های آزادسازی اقتصادی با هدف جذب سرمایه‌گذاری خارجی و گشایش اقتصاد همراه بود. سادات، کمک‌‌‌های مالی و وام‌‌‌های قابل‌توجهی از کشورهای غربی، به‌‌‌ویژه ایالات‌متحده دریافت کرد. اگرچه این سیاست به دنبال کاهش نقش اقتصادی دولت بود، اما ارتش نفوذ قابل‌توجهی را حفظ کرد.
در دوره مبارک نیز یک چرخش نئولیبرالی اما بر روی کاغذ صورت گرفت، در حالی که آنچه در عمل اجرا شد بسیار متفاوت بود. در حالی که دولت مبارک سیاست‌‌‌های خصوصی‌‌‌سازی را دنبال می‌‌‌کرد، بسیاری از شرکت‌های دولتی و حکومتی مستثنی ماندند و به رفقای سیاسی اجازه دادند نفوذ اقتصادی خود را حفظ کرده و حتی افزایش دهند. خصوصی‌سازی چیزی جز دامن زدن به فساد و سرمایه‌داری رفاقتی نبود. مثلا شرکت النصر به بنگاه‌های حکومتی داده شد و بسیاری از کسانی که ارتباط نزدیکی با دولت داشتند صاحب کسب‌وکار شدند. در ژوئیه ۲۰۰۴ کابینه جدیدی با ماموریت قوی برای پیگیری اصلاحات اقتصادی منصوب شد. اما این کابینه ترکیبی غیرعادی داشت، به این صورت که نخست‌وزیر و نزدیک به یک‌سوم وزرا، تاجر بودند.
عادل ملک می‌‌‌گوید این سرنوشت تحریف و تسخیر خصوصی‌سازی تنها مختص مصر نبود و از مصر تا اردن و در بسیاری از کشورهای عربی دارایی‌‌‌های خصوصی‌‌‌سازی‌شده در نهایت به دست رفقای سیاسی رسید. سیاست‌ها و ایده‌ها در خلأ اجرا نمی‌شوند، آنها در هر بستری و در هر جامعه‌‌‌ای که اجرا شوند، باید از چیزی تحت عنوان صافی «توزیع قدرت سازمانی موجود» یا حل و فصل سیاسی عبور کنند که بسته به ساختار منافع، سیاست‌‌‌ها را تحریف یا تسخیر می‌کنند. داستان تبدیل شدن خصوصی‌‌‌سازی به رانت نامولد برای گروه‌‌‌های با منافع خاص در مصر باید برای اقتصاد ایران درس عبرتی باشد.
رفیق‌بازی در مراکش
رفیق‌بازی در حکم یکی از ارکان اصلی اقتصاد سیاسی مراکش است. توسعه تاریخی روابط دولت و کسب‌وکارها نشان می‌دهد که رانت‌جویی و رفیق‌بازی از دیرباز ویژگی‌های اصلی اقتصاد سیاسی این کشور بوده‌‌‌اند. در مراکش به لحاظ تاریخی و همچنین امروزه قدرت سیاسی میزان دسترسی به منابع را تعیین می‌کند؛ چیزی که بر هرگونه اجرای سیاست‌‌‌ها مانند مصر تاثیر گذاشته و خواهد گذاشت.
اگرچه رشد اقتصادی دولت‌محور که ویژگی عصر صنعتی‌سازی جایگزین واردات بود، پیامدهای اقتصادی قابل‌توجهی داشته است، اما تناقض‌های بسیاری نیز ایجاد کرد که به انباشت بدهی و عدم‌توازن‌های مالی انجامید. دولت مراکش برای مقابله با بحران‌های روزافزون اقتصادی و مالی، سیاست‌‌‌های اصلاحی را در پیش گرفت، اما برخلاف این سیاست‌ها که محدود کردن اقتصاد رفاقتی را توصیه می‌کردند، مراکش شاهد تداوم حامی‌پروری یک‌طرفه در روابط دولت و کسب‌وکار‌ها بود. از طرفی صنعتی‌سازی گذشته نیز چندان با موفقیت اجرا نشد؛ زیرا از پیش‌نیاز‌های صنعتی‌سازی یعنی اصلاحات ارضی و ساخت دولت مدرن بسیار قبل‌تر با اتحاد خانواده سلطنتی و زمین‌داران (فئودال‌ها) ممانعت به عمل آمده بود. اصلاحات اقتصادی طی دهه ۱۹۹۰ آغاز شد، اما شبکه حامی‌پروری و رفاقتی مراکش را تقویت کرد و گسترش داد. در این بافتار روش اجرای خصوصی‌سازی بسیار آموزنده بود. دولت مراکش توانست فرآیند خصوصی‌سازی را در مجرایی هدایت کند که بیشترین سود را برای نخبگان و فرادستان اقتصادی پیشین داشته باشد. این یعنی مانند مصر شرکت‌های خصوصی قرار بود به دست رفقای سیاسی برسد. در نتیجه شبکه رفاقتی مراکش به بهای از دست رفتن طبقه‌ای بالقوه از کارآفرینان مستقل‌تر که در نهایت می‌توانستند سیطره دولت این کشور بر اقتصاد آن را به چالش بکشند، بیشتر تقویت شد.
حکومت مراکش، اصلی‌ترین ذی‌نفع فرآیند خصوصی‌سازی بود. افراد نزدیک به حکومت و گاه خود حکومت برای نمونه از طریق هلدینگ اومنیوم نور آفریکن توانست بسیاری از شرکت‌های دولتی مهم مانند سوسیته ناسیونال دنوستیسمان (شرکت بزرگ معدن و بازرگانی مراکش) را تصاحب کند. بررسی خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی در زمینه بانکداری و مواد شیمیایی نیز همین را نشان می‌دهد.
تصرف دولت در تونس
در تونس شواهد توصیفی فراوانی وجود دارد که با فرضیه خصوصی‌سازی در حکم سازوکاری برای انتقال ثروت عمومی به کارآفرینان متصل سازگاری دارند. شرکت‌های خصوصی‌سازی‌شده‌ای که نزدیکان حکومت در تونس آنها را تصاحب کردند، از بزرگ‌ترین بنگاه‌های خصوصی بودند و سودشان پس از خصوصی‌سازی نیز در مقایسه با رقبا رشد مافوق عادی داشت و این طبیعتا بر ضد رقابت سالم عمل می‌کرد. از طرفی شواهدی از فرار مالیاتی گسترده بنگاه‌های متصل وجود دارد. احتمال ارسال اظهارنامه مالیاتی بنگاه‌های رفاقتی و متصل ۵‌درصد کمتر از بنگاه‌‌های عادی بود. مطالعات اقتصاد سیاسی نشان می‌دهد که اقدامات ضد توسعه‌ای این بنگاه‌های متصل هزینه‌های زیادی را به اقتصاد و جامعه در تونس وارد آورده است و نمونه‌ای کلاسیک از چیزی است که «تصرف دولت» نامیده می‌شود. برای نمونه بار فرار مالیاتی بنگاه‌های متصل طبیعتا بر دوش بنگاه‌های دیگر بود و برخی مطالعات نشان می‌دهند که در تونس، شرکت‌های رفاقتی با کمتر گزارش کردن قیمت کالاهای وارداتی و با کمک ارتباطات خود و تسخیر دولت، توانستند ۱.۲میلیارد دلار کمتر از سایرین مالیات پرداخت کنند.
نتایج این نوع از شبکه‌های حامی‌پروری در این کشورها چیزی جز انسداد اجتماعی، رکود اقتصادی و تداوم توسعه‌نیافتگی نبوده است. خصوصی‌سازی سیاست خوبی است، اما زمانی که قرار است از چارچوب توزیع قدرت و منافع سازمانی در هر کشوری عبور کند، نتایج مختلفی خواهد داشت. بنابراین نتایج این سیاست در انگلستان با مصر یا تونس متفاوت است.
هزینه مبادله بالای خصوصی‌سازی
اصل انتظام، به توانایی دولت بر نظارت و توانمندسازی بنگاه‌های مورد حمایت که عملکرد مناسبی ندارند، اطلاق می‌شود که شامل تشویق و تنبیه نیز است. تنبیه می‌تواند به شکل قطع حمایت یا کاهش آن انجام شود. یکی از جنبه‌‌‌های مهم حمایت از تولید، توانمندی انتظام است؛ زیرا حمایت بدون نظارت واقعی، نظام انگیزشی بنگاه را به سمت تلاش برای یادگیری و ارتقای بهره‌‌‌وری هدایت نخواهد کرد. بنگاه‌های خصوصی‌سازی‌شده ممکن است با خطر تجزیه دارایی‌های صنعتی مواجه شوند.
اطمینان از تلاش بنگاه اقتصادی به‌منظور افزایش بهره‌وری و جلوگیری از تجزیه دارایی‌ها، نیازمند توانایی ارزیابی و بررسی دقیق عملکرد بنگاه است. پیچیدگی مساله نظارت و همچنین محدودیت امکانات بخش دولتی، موجب بروز پدیده عدم‌تقارن اطلاعاتی می‌شود. درواقع بنگاه اقتصادی می‌تواند از ناآگاهی مجری سیاست برای توجیه ناکارآمدی خود استفاده و رانت خود را حفظ کند. به این موضوع، شکست قرارداد به دلیل هزینه مبادله بالا هم می‌گویند؛ زیرا خصوصی‌‌‌سازی به مثابه یک سیاست صنعتی، نوعی قرارداد بین دولت و بنگاه اقتصادی است تا بنگاه اقتصادی در ازای دریافت رانت برای یادگیری و ارتقای بهره‌وری تلاش کند. اما بستن چنین قراردادی و اطمینان حاصل کردن از تلاش بنگاه برای وفاداری به مفاد قرارداد به علت عدم‌تقارن اطلاعاتی و ضعف دولت در نظارت و ارزیابی بسیار مشکل است. هزینه‌‌‌های مبادله بالا که هم شامل هزینه‌های نظارت بر اجرای سیاست و هم شامل هزینه‌های سنجش رفتار بنگاه‌های خصوصی‌شده است، مانع اجرای موفق سیاست خصوصی‌سازی می‌شود. ناتوانی در نظارت و اجرا موجب بروز پدیده‌ای می‌شود که در بسیاری از اقتصادهای جهان سوم اتفاق افتاد؛ به این صورت که بنگاه‌های خصوصی شاهد تجزیه گسترده دارایی‌هایی بودند که به ظرفیت تولید صنعتی آسیب رساند.
خصوصی‌سازی در مصر و سایر کشورهای عربی و خاورمیانه از این مساله نیز مستثنی نبود؛ به طوری که بسیاری از شرکت‌ها و دارایی‌های خصوصی‌شده تنها با ترجیح زمانی کوتاه‌مدت پس از خرید، تجزیه و فروخته شدند.
به تمامی این نکات باید در برنامه خصوصی‌سازی در ایران مدنظر قرار گیرد تا شاهد تکرار تجربیات اشتباه در ایران و سایر نقاط جهان نباشیم. انحراف و تسخیر، هزینه مبادله بالا و تضعیف ظرفیت صنعتی چالش‌هایی هستند که بدون در نظر گرفتن آنها نمی‌توان خصوصی‌سازی موفقیت‌آمیزی را در عمل اجرا کرد.